十八屆三中全會前瞻：新一輪財稅體系體例改革前瞻（網(wǎng)絡(luò)配圖）

新一輪財稅體系體例改革是對現(xiàn)行體系體例的設(shè)計理念、原則等做緊張改造，照舊在現(xiàn)行體系體例基礎(chǔ)上的局部微調(diào)？

筆者認(rèn)為，自1994年開始奠定的現(xiàn)行財稅體系體例，與社會主義市場經(jīng)濟體系體例是基本適應(yīng)的。新一輪財稅體系體例改革，應(yīng)當(dāng)堅持“題目導(dǎo)向”的方法論，以現(xiàn)有體系體例框架為基礎(chǔ)，以解決現(xiàn)有體系體例中不利于科學(xué)發(fā)展、不利于國家長治久安、不利于明晰政府與市場界限、不利于建設(shè)廉潔高效政府等題目為抓手，以市場經(jīng)濟體系體例框架下“更好地發(fā)揮政府作用”為目標(biāo)，著力推進。

這就要求，新的財稅體系體例應(yīng)能夠在完美的市場經(jīng)濟體系體例框架之下，有用且公平地籌集、分配、管理和使用公共資源。改革應(yīng)強化“財政同一”的理念，讓財政部門將有關(guān)政府收支的事情同一管起來，以此為基礎(chǔ)，增強人大和審計部門對于全口徑財政收支的審批和事后審計。改革的重點領(lǐng)域重要在以下四個方面。

以增長國企分紅為前提，

以非稅收入為重點，降低宏觀稅負(fù)，加強財政收入系統(tǒng)的調(diào)節(jié)功能

按國際可比的全口徑核算，我國的宏觀稅負(fù)占GDP比重已在35%左右。宏觀稅負(fù)中，各類非稅收入占45%左右；稅收收入中，直接稅比重過低，財產(chǎn)稅幾乎空白，資源、環(huán)境稅負(fù)較低，同當(dāng)前資源、環(huán)保和收入分配領(lǐng)域的形勢不相等。

社會上對此反應(yīng)強烈，“反稅主義”思潮泛起，深度影響下一步的財稅改革。

考慮到我國仍處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)岑嶺期與社會福利系統(tǒng)建設(shè)“雙碰頭”的獨特發(fā)展階段，而稅收收入的增速卻呈降落態(tài)勢，因此在制度設(shè)計上應(yīng)以穩(wěn)固現(xiàn)有的財力規(guī)模為基本出發(fā)點。

為此，應(yīng)恢復(fù)1994年之前的做法，大幅進步國有企業(yè)上繳利潤比例并納入公共財政，其中一部分專項用于社會保障，另一部分作為推進若干領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性減稅的資金支撐。結(jié)構(gòu)性減稅的重點是清理整理各種行政事業(yè)性收費和政府性基金，或取消或并入各類稅種，大幅降低非稅收入比重。

稅制改革方面，應(yīng)加快推進“營改增”，實現(xiàn)全行業(yè)和全區(qū)域覆蓋，同時進一步深化增值稅轉(zhuǎn)型改革，真正落實消耗型增值稅；開征環(huán)境稅、進步資源稅稅率并增長覆蓋范圍，獲得資源、環(huán)境領(lǐng)域的雙重盈利；同步推進征管能力建設(shè)和稅制完美，著力推進以免征肯定自住面積為前提的房地產(chǎn)稅為代表的財產(chǎn)稅制建設(shè)，綜合與分類相結(jié)合的小我所得稅稅制改革，進步直接稅比重并強化其調(diào)節(jié)收入分配功能；同時要清理整理各類以區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策出臺的稅收優(yōu)惠，通過稅制合理化削減稅收扭曲。

構(gòu)建以市政債為主體的

公共投資籌資系統(tǒng)

近年來，地方政府漸漸發(fā)展出“地皮財政+地方融資平臺”的融資機制，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了較大的促進作用，但其負(fù)面作用日益凸顯。

首先，正常的預(yù)算管理制度無法管理這類體外循環(huán)資金，進而導(dǎo)致城市建設(shè)舉動缺乏需要的公共束縛，虛耗、腐敗以及好大喜功的市政建設(shè)難以避免。其次，地皮出讓收入是地方融資平臺運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，但地價、房價賡續(xù)攀高的實際極度惡化了收入分配，高收入人群的謀利性或投資性購房更是加劇了社會分裂。其三，將來以環(huán)境、水利為主體的公共投資難以像如今如許產(chǎn)生顯性回報，這一融資機制將來也難以維持下去。

如何處理存量地方政府性債務(wù)題目，又如何知足將來地方政府的建設(shè)資金需求題目，是當(dāng)前影響宏觀經(jīng)濟穩(wěn)固的凸起的制度性題目，爭議特別很是大。

考慮到我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)岑嶺期仍將持續(xù)，但現(xiàn)有“地皮財政+地方融資平臺”的融資機制負(fù)面作用凸顯且難以持續(xù)，筆者認(rèn)為，必要重新構(gòu)建“市政債+政策性金融”的公共投資籌資制度。在規(guī)范已有的地方政府性債務(wù)，分外是地方融資平臺的基礎(chǔ)之上，采取由中間確定總盤子基礎(chǔ)上的市場調(diào)控性地方債制度，正式啟動省級和縣級政府在公開市場捆綁發(fā)放地方債，市級政府自力發(fā)行市政債。繼承發(fā)展政策性金融為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資。在債務(wù)明晰化之后，應(yīng)探索提防地方債務(wù)風(fēng)險的制度建設(shè)。

以法治為導(dǎo)向，建立“科學(xué)規(guī)范、完備透明”的預(yù)算管理體系體例

預(yù)算管理體系體例是財稅體系體例的基礎(chǔ)，只有管理程序科學(xué)合理，才能保證效果的科學(xué)合理。概括而言，當(dāng)前預(yù)算管理領(lǐng)域的重要題目體現(xiàn)在：完備性、透明度離社會期望差距較大，預(yù)算立法、執(zhí)法嚴(yán)正性不足。這一方面導(dǎo)致人大和社會各界無法有用發(fā)揮周全監(jiān)督功能，另一方面也降低了政府公信力，在深條理上影響了財稅改革的進程。

改革的方向是以法治為導(dǎo)向，建立“科學(xué)規(guī)范、完備透明”的預(yù)算管理體系體例，即預(yù)算權(quán)力的配置、制度設(shè)計應(yīng)科學(xué)，預(yù)算的編制與實行過程應(yīng)依法規(guī)范；預(yù)算報告應(yīng)包含所有的政府收支信息，并按照便于分析、審批的要求編制好，完備、透明地展示政府的財務(wù)信息。

首先是從“廣度”和“深度”兩方面增強完備性。在現(xiàn)有四本預(yù)算(編者注：公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算)的基礎(chǔ)上編制綜合預(yù)算；答應(yīng)許地方政府自行發(fā)債，同時自力編制資本與債務(wù)預(yù)算，強化對政府投資舉動的管理；漸漸編制稅式付出報表，探索建立中期預(yù)算框架，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，從存量上周全深入地反映政府的財務(wù)狀態(tài)。

其次是采取限制范圍、捉住熱點、分塊推進的體例，大幅加強預(yù)算的公開透明。

第三是既要嚴(yán)酷執(zhí)法，也要科學(xué)穩(wěn)重地立法，實現(xiàn)預(yù)算法治。

最后是增強人大等部門的預(yù)算管理能力建設(shè)，增強審計等部門對財政付出的事后監(jiān)管，弱化事前審批。尤其應(yīng)大力加強審計部門的能力建設(shè)，增長其權(quán)限，充分發(fā)揮其對于財政資金的合規(guī)性、使用績效的事后審計功能，以此為基礎(chǔ)可弱化對財政資金的事前審批，進步服從并削減腐敗。

改動財力分配、事權(quán)劃分、

轉(zhuǎn)移付出體例，穩(wěn)固財力分配格局，增長中間付出責(zé)任

對于當(dāng)前我國財政體系體例的重要指斥是：中間事少錢多，地方事多錢少。但假如同美國、德國、日本等大國比較，我國公共財政的中間收入比重、付出比重都是最低的。較為獨特的是，我國轉(zhuǎn)移付出占公共財政付出比重達到37.4%，遠超其他國家。總體而言，我國的財政關(guān)系是中間錢不多，事少，人少；轉(zhuǎn)移付出比重過大，專項過多且管理紊亂，制度設(shè)計不合理。

改革首先要解決的是“營改增”周全推開之后的中間、地方財力分配題目。有關(guān)這一題目的建議多種多樣，筆者認(rèn)為，較實際的照舊維持當(dāng)前總體財力“五五開”的基本格局，以調(diào)整增值稅分成比例、改動分配體例來填補業(yè)務(wù)稅消散后的地方財力缺口。詳細(xì)建議是將國內(nèi)增值稅中間和地方分享比例由“75：25”調(diào)整為“50：50”，但分配依據(jù)除地方本地企業(yè)繳納的增值稅之外，還應(yīng)將其常住人口指標(biāo)，甚至包括節(jié)能環(huán)保指標(biāo)加入綜合考慮，以重構(gòu)地方政府發(fā)展激勵。一些人所建議的房產(chǎn)稅、零售稅等作為地方主體稅種，或遠水解不了近火，或存在重復(fù)征、征管成本過高等題目，都不吻合中國現(xiàn)實。

事權(quán)及付出責(zé)任的劃分是財政體系體例的基礎(chǔ)，中間應(yīng)成立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)，按“外部性、信息復(fù)雜程度、激勵相容”三原則漸漸明晰，增長中間付出責(zé)任。漸漸實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險由中間承擔(dān)，基礎(chǔ)醫(yī)療保險由省級政府負(fù)責(zé)；司法、流動人口后代任務(wù)教育、食品藥品監(jiān)管、環(huán)保等領(lǐng)域也要適度加強中間和省級政府的付出責(zé)任和干預(yù)力度。由此，一是可以避免大量事務(wù)“屬地化管理”導(dǎo)致地方政府的職能沖突，通過上級直接承擔(dān)責(zé)任克制地方政府為尋求經(jīng)濟發(fā)展而捐軀環(huán)境、民生的傾向，促進司法公正；二是加強地方財政自立權(quán)；三是從政治上、經(jīng)濟上使國家形成同一市場。

轉(zhuǎn)移付出制度應(yīng)以壓縮規(guī)模、調(diào)整結(jié)構(gòu)為重點加以重構(gòu)。通過專項立法的體例，明確轉(zhuǎn)移付出的分配標(biāo)準(zhǔn)和程序，讓地方政府形成穩(wěn)固預(yù)期，避免干擾其正常財政運轉(zhuǎn)。在付出責(zé)任上移之后，轉(zhuǎn)移付出占財政總付出的比重應(yīng)壓縮到25%以下。按因素法確定的一樣平常性轉(zhuǎn)移付出要超過50%，專項轉(zhuǎn)移付出應(yīng)按領(lǐng)域采取分塊撥款、事后審計的體例，加強地方財政自立支配權(quán)